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Springquell nachhaltiger Quasi-Steuereinnahmen in Lotto und Glücksspielen

Der Präsident des baden-württembergischen Rechnungshofs sprach im Finanzausschuss aus, was alle wissen, aber niemand sich zu sagen traut: Toto-Lotto werde einzig und allein betrieben, um ein Maximum an Geld aus der Bevölkerung […] herauszuziehen. Wenn man dem Bürger durch den Anreiz zum Glücksspiel Geld aus der Tasche ziehe, dann sei dies nur gerechtfertigt, wenn man dieses Geld soweit wie irgend möglich wieder guten Zwecken zuführe. Dem stimmte vor dem Europäischen Gerichtshof auch die Bundesregierung zu: Gelder, die aus der Betätigung des Spielbetriebs entstanden sind, sollen nicht demjenigen zufließen, der sich diese Einnahmequellen erschlossen hat. Vielmehr sollen diese Gelder unter gemeinwohlorientierten Gesichtspunkten der Gesellschaft zugute kommen (z. B. für Sport, Kultur, Soziales, Umwelt).

Dass mit den Lotterieüberschüssen nicht die Haushalts-löcher der Finanzminister gestopft werden sollen, findet Otto Lotto richtig und freut sich, mit seinem Geld – wenn er schon nichts gewonnen hat – wenigstens einer guten Sache genutzt zu haben. Tatsächlich hat Berlin für die Verteilung der Überschüsse sogar eine eigene Stiftung gegründet, und Otto Lotto darf sich wieder einmal im Glanz seiner Heimatstadt sonnen. Berlin war eben schon immer etwas Besonderes.

Dass die Zweckerträge, Konzessionsabgaben und Überschüsse auch in den anderen Bundesländern gemeinnützig verwendet werden, glauben alle. Die Frankfurter Allgemeine Zeitung etwa meint, dass von den Spieleinsätzen ein hoher Prozentsatz sozialen, kulturellen und sportlichen Zwecken zugeführt werde.

Diese Einschätzung ist falsch. In fast allen Bundesländern wird gegen die hehre Zielsetzung verstoßen, in manchen mehr, in anderen weniger. Die Bayern – typisch, kommentiert Otto Lotto – lassen sich von ihren Politikern an der Nase herumführen. Die stellen die Lotterieüberschüsse vollständig in den Haushalt ein – als allgemeine Deckungsmittel. Zusammen mit der Lotteriesteuer macht das dann rund 40 Prozent der Einsätze aus, die direkt an den Fiskus gehen. Über die Verwendung der Mittel entscheidet der bayerische Landtag im Rahmen seiner allgemeinen Beratung über den Staatshaushalt, aus dem insbesondere auch erhebliche Mittel für soziale, kulturelle und sportliche Zwecke zur Verfügung gestellt werden und somit der Allgemeinheit zugute kommen.

Diese Erklärung der Staatlichen Lotterieverwaltung ist bestenfalls vordergründig einleuchtend, und die Wortwahl (insbesondere auch) zeugt schon vom mangelnden Vertrauen des Schreibers in seine eigenen Worte. In Wirklichkeit verhält es sich so, dass die Tippeinnahmen lediglich die dem Land zur Verfügung stehenden Mittel erhöhen, und das um deutlich mehr als 750 Millionen € jährlich (davon Lotteriesteuern von mehr als 330 Millionen €). Diese Einnahme wird mit dem Gesamtetat auf alle Ressorts verteilt und führt überall zu höheren Etats. Deshalb kann gesagt werden, dass in Bayern beispielsweise Polizisten auch aus Lottomitteln bezahlt werden, ebenso der Neubau der Staatskanzlei, der Flughafen im Erdinger Moos oder eben die Diäten des Ministerpräsidenten. Die Liste ließe sich fortsetzen. Alle staatlichen Ausgaben enthalten also einen Teil Lottomittel.

Es ist demnach so, dass beim bayerischen Modell – wie auch in Hamburg – Lottomittel auch solchen Zwecken zugute kommen, die üblicherweise nicht als gemeinnützig angesehen werden. Die bayerische Regierung widerspricht damit bestehenden Gesetzen, aber – und das ist das Beste, was man darüber sagen kann – sie ist wenigstens ehrlich und das Verfahren, weil die Mittelverwendung vom Landtag abgesegnet werden muss, demokratisch.

In Mecklenburg-Vorpommern sind Lotteriemanager und Politiker stolz auf die Errungenschaften der letzten Jahre. Der Gewinn aus Lotto und Toto soll vornehmlich für karitative, soziale, kulturelle und gemeinnützige Zwecke verwandt werden. So heißt es klar und deutlich im Lotteriegesetz. Als Ziel nannte die Landesregierung in ihrer Begründung zum Gesetzentwurf einen Überschuss von mindestens 20 Prozent der Bruttoeinnahmen der Lotterien. Die Verwaltungsgesellschaft Lotto und Toto in Mecklenburg-Vorpommern, die das Geld heranschaffen soll, gehört vollständig dem Land. Gerlinde Schnell, Abgeordnete der SPD, ahnte schon bei den Beratungen über das neue Lotteriegesetz, dass diese Bestimmungen nicht hinreichend eindeutig sein dürften: Eine genaue Festschreibung der Zweckverwendung und eine Festschreibung der Prozente der Ausschüttung halten wir für notwendig. Ihr Wunsch wurde nicht beachtet. Die Überschüsse aus dem Lotteriegeschäft werden heute in den Haushalt eingestellt – ohne nähere Zweckbestimmung. Das ist ja das Kunststück, freut sich Finanzpressesprecher Julius Geise über einen aus seiner Sicht gelungenen Coup.

Diese nicht dem Geist der Lotteriegesetze entsprechende Praxis ist auch in Sachsen üblich. Eine Zweckbindung sei nicht zwingend vorgeschrieben (lediglich Sollvorschrift), stellte Finanzminister Georg Milbradt auf eine Anfrage seines Parteikollegen Karl Mannsfeld schon 1993 klar. Deshalb können in Sachsen auch keine konkreten Projekte benannt werden, die aus dem Reingewinn der Sächsischen Lotto GmbH gefördert werden – 1996 immerhin 81 Millionen €. Die weiteren Ausführungen Milbradts geben einen mehr als deutlichen Hinweis darauf, dass die Lottogelder wie Steuermittel angesehen werden, die Einzelpläne abdecken: Dem gesetzlichen Auftrag wird dadurch entsprochen, dass die veranschlagten Mittel in den Einzelplänen 05, 08, 10 und 12 für die im Staatslotteriegesetz genannten Bereiche die Höhe des Reingewinns aus den Staatslotterien mindestens erreichen. Mit anderen Worten: Wären die Lotterieeinnahmen in Sachsen hoch genug, so dürften sie die Etats der Ministerien für Kultus, Soziales/ Gesundheit/Frauen, Umwelt/Landesentwicklung und Wissenschaft/Kunst allein vollständig abdecken. Ein bestimmter Verteilungsschlüssel, fügte Milbradt hinzu, bestehe nicht. Eine betragsmäßig genaue Zuordnung der Einnahmen aus den staatlichen Lotterien und Wetten zu bestimmten Ressorts oder Haushaltsstellen empfiehlt sich generell nicht.

Deutlicher lässt es sich nicht sagen: Die Tipper in Sachsen bezahlen mit jedem Tippschein nicht nur Lotterie-, sondern eine zweite Steuer. Insgesamt macht das von jeder €, die Otto Lottos sächsische Tipperfreunde einsetzen, rund 40 Pfennig für den Staatshaushalt aus.

In Bayern, Hamburg, Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern wird am deutlichsten, dass Lottospielen eine zweite Steuer darstellt – manche sagen, eine für Dumme. In diesen vier Bundesländern kann sich kein Tipper über seine Nieten mit dem Gedanken hinwegtrösten (Ausnahme: Glücksspirale), wenigstens einer guten Sache gedient zu haben, auch wenn ihm das im Gesetz so vorgegaukelt wird – außer er betrachtet es als gute Tat, dem Finanzminister beim Stopfen seiner Finanzlöcher geholfen zu haben.

In Nordrhein-Westfalen haben sich die Lotteriemacher eine ganz besondere Verschleierungsstrategie ausgedacht, um die Tipper zu täuschen: Als Marktführer für faires und chancenreiches Spiel für unsere Kunden lassen wir uns von niemandem übertreffen, schreibt die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. in ihren Geschäftsberichten auf der Um-schlagseite. 42 Pfennig von jeder eingesetzten € fließen für gemeinnützige Zwecke in die Landeskasse oder an die Destinatäre. Und: Auf dieser Basis fördern wir soziale, kulturelle, sportliche und Umweltprojekte wie kein anderer. Eine eiskalte Irreführung der Tipper! Gelder für gute Zwecke ist die Schlagzeile, unter der die Gesellschaft 1,25 Milliarden € aufsummiert, die von der Westdeutschen Lotteriegesellschaft für gemeinnützige Zwecke erwirtschaftet worden seien. Abzuziehen sind 512,16 Millionen € Lotteriesteuer, die lediglich durch ein Sternchen und eine Anmerkung als solche kenntlich gemacht sind. Außerdem abzuziehen sind weitere 593,05 Millionen €, die, ebenso zurückhaltend ausgewiesen, als Konzessionsabgaben dem Land zufließen und dort im Haushalt keinesfalls zweckgebunden aufgehen.

Die Zweckerträge, wie das Innenministerium diese Abgaben nennt, seien zur Erfüllung sozialer, kultureller und sonstiger gemeinnütziger Aufgaben an das Land abzuführen. Hierfür enthalte der Landeshaushalt einen besonderen Einnahmetitel. Zu diesem Einnahmetitel, meint lakonisch das Innenministerium, gibt es allerdings keine korrespondierenden Ausgabentitel. Eine Erklärung hat das Ministerium selbstverständlich auch parat: Dies hätte zudem gar keinen Sinn, da diese Einnahmen ohnedies auch nicht annähernd ausreichen, um den tatsächlichen Bedarf des Landes zur Finanzierung der genannten Aufgaben abzudecken. Bleiben lediglich rund 129 Millionen €, die tatsächlich zweckgebunden und eindeutig nachweisbar an Empfänger in Wohlfahrt, Sport (mehr als die Hälfte, 54 Millionen €, bekommt der Landessportbund) und Kultur gehen – von rund drei Milliarden €, die Nordrhein-Westfalens Upper jährlich in die Annahmestellen des Landes tragen. Macht kaum mehr als vier Prozent der Einsätze.

Wenn WestLotto und die aufsichtführenden Politiker re-klamieren, die an den Staat abgeführte Konzessionsabgabe werde für die entsprechenden Bereiche verwendet, dann muss die Frage lauten: Würden Kultur, Sport, Sozialwesen und Umwelt um 600 Millionen € weniger aus dem Haushalt erwarten dürfen, gäbe es keine Lotterie?

Verschleierungsexperten sind auch in Rheinland-Pfalz am Werk. Das Lotteriegesetz sieht vor, dass der Reinertrag der Veranstaltung dazu verwendet wird, ausschließlich und unmittelbar bestimmte gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke zu fördern. Reinertrag und Gewinnsumme müssten mindestens je ein Viertel des Spielkapitals ausmachen. Abgesehen davon, dass der Reinertrag 1996 nur 21 Prozent der Einsätze ausmachte, stellt Rheinland-Pfalz diese Gewinne in die Einzelpläne verschiedener Ministerien ein. Dort werden sie, so Finanzstaatssekretär Ingolf Deubel, für die Förderung kultureller, sozialer und sportlicher Zwecke auf eine Vielzahl von Haushaltsstellen verteilt. Deubel nennt die Ministerien für Inneres und Sport, für Arbeit, Soziales und Gesundheit, für Bildung, Wissenschaft und Weiterbildung sowie für Kultur, Jugend, Familie und Frauen. Es ist nicht möglich, einen direkten Zusammenhang zwischen den Ausgaben für diese Zwecke und den staatlichen Lotterien herzustellen.

Und dann folgt die übliche Begründung: Die Lottomittel würden ohnehin nicht ausreichen, um alle gemeinnützigen Zwecke zu erfüllen, denn das Land erbringe zur Erfüllung dieser Zwecke noch wesentlich höhere Mittel. Insoweit lässt sich auch eine konkrete Verwendung der Lottomittel nicht nach weisen.

Dem widersprechend bringt das Sozialministerium die Mittel in Haushaltsposten ein, die mit einem Zweckbindungsvermerk versehen sind:
– arbeitsmarktpolitische Maßnahmen für schwer vermittelbare Arbeitnehmer
– Zuweisungen und Zuschüsse zu Bau und Ausstattung für Behindertenheime
– Landespflegegeld (nach dem Landespflegegeldgesetz, 1995 in Kraft getreten)
– Landesblindengeld
– Zuschüsse zur Förderung von ambulanten Pflegeeinrichtungen nach dem Landespflegehilfegesetz (Investitionszuschüsse, Bau und Einrichtung, etwa einer neuen Ein-satzzentrale).

Ob die Lottomittel für diese Zwecke genutzt werden dürfen, ist zweifelhaft und muss im Falle der Förderung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen verneint werden. Das ist Sache des Haushalts, nicht der Lotterie.

Die Pressestellen der Ministerien konnten auf Anfrage keine Aussage zu den in ihrer Behörde verwalteten Lottomitteln machen. Sie wussten nicht einmal um deren Existenz. Im Bildungsministerium reagierte sogar ein leitender Mitarbeiter der Haushaltsabteilung auf den Hinweis der Existenz von Lottomitteln in seinem Haushalt mit dem Ausruf: Da sagen Sie mir was Neues! Deutlicher kann es nicht dokumentiert werden: Auch in Rheinland-Pfalz werden Lottomittel de facto wie Steuermittel behandelt.

Auch in Schleswig-Holstein wird behauptet, die Lottomittel würden für gemeinnützige Zwecke eingesetzt. Die Lotterieverordnung erlaubt die Einführung einer Lotterie nur dann, wenn der Reinertrag für Zwecke verwendet werden soll, deren Förderung dem Reich [sic!], dem Land oder den Gemeinden und Gemeindeverbänden gesetzlich obliegt. Außerdem darf das Geld nicht verwendet werden zur Deckung von Verwaltungsaufgaben, die einem Verein oder gemeinnützigen Unternehmen bei der Durchführung seiner satzungsmäßigen Aufgaben entstehen. Aber trifft das so auch in der Wirklichkeit zu? Immerhin weist der Haushalt nicht nur die Lotterieerträge aus, sondern diese werden auch wieder bestimmten Haushaltsstellen zugeteilt. Welches aber sind diese Stellen?

Ein gültiges Gesetz – das meint nicht nur der Rechnungs-hof – darf auch dann nicht mißachtet werden, wenn es – wie die Verordnung über die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen – aus dem Jahr 1937 stammt. Deshalb meldete der Rechnungshof schon 1991 erhebliche Zweifel an bezüglich der Förderung der Erwachsenenbildung, öffentlicher Büchereien und der Volkshochschulen. Das alles sei laut Landesverfassung Aufgabe des Landes. Das gleiche gelte auch für die Wahrung des ost- und mitteldeutschen Kulturerbes, den Neu- und Umbau von Behinderteneinrichtungen und die Verwendung der Zweckerträge für Sach- und Personalkosten, etwa des Deutschen Sportbundes. Die Vermischung allgemeiner Deckungsmittel mit Lotterieeinnahmen widerspricht der gemeinnützigen Zweckbindung der Lotteriezweckerträge, soweit die Mittel für Staatsaufgaben verwendet werden können.

Es gibt Rechnungshöfe, auf die Politiker nicht hören. Und es gibt Gesetze, die Politiker negieren. In Schleswig-Holstein trifft beim Lotto beides gleichzeitig zu. Und so hat sich trotz der Kritik der Rechnungsprüfer nichts geändert, die zweifelhafte Förderpraxis setzt sich bis heute fort. Aus den Erträgen der Super 6 gingen 1997 4,4 Millionen € an die Volkshochschulen, aus dem Spiel 77 an Behinderteneinrichtungen und Wohnheime für Behinderte 3,7 Millionen €. Doch damit nicht genug: Die Landeshaushalte 1997 und 1998 setzten die Erträge aus Mittwochs- und Samstagslotto unter anderem ein für Aufnahme und Eingliederung von Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedlern sowie ausländischen Flüchtlingen, insbesondere jüdischen Emigranten (3 Millionen €), Förderung der Weiterbildungsinfrastruktur (268 000 und 248 000 €), Ausbau der dezentralen psychiatrischen Versorgung der Bevölkerung (jährlich 4,2 Millionen €), Bekämpfung des SuchtmittelMissbrauchs (6,8 Millionen € 1997), Arbeitsmarktpolitische Maßnahmen (europäischer Sozialfonds) (18 Millionen € 1998), Arbeit für Schleswig-Holstein (27,9 Millionen € 1998). Nicht nur der Landesrechnungshof sieht darin gesetzliche Pflichtaufgaben des Landes, die aus Steuermitteln bestritten werden müssten.

Auch die Begünstigten sind sich offenbar gar nicht bewußt darüber, dass ihre Landesmittel aus den Lotteriezweckerträgen stammen. Die Arbeitsgemeinschaft Deutsches Schleswig e. V. etwa teilte mit, dass wir leider keine Zuwendungen aus Lotterieeinnahmen erhalten. Der Landeshaushaltsplan 1997 dagegen weist die Zweckerträge aus, die das Land aus der Durchführung des Zahlenlottos 6 aus 49 am Sonnabend und am Mittwoch sowie des Fußballtoto erhalte. Die Einnahmen werden zweckgebunden für soziale und kulturelle Zwecke sowie zur Förderung des Sports und der Jugendpflege verwendet, unter anderem für: Einzeltitel 0740-68430 an Zuwendungen an die Arbeitsgemeinschaft Deutsches Schleswig 2,09 Millionen €. Eine Sprecherin des Vereins, zu dessen Vorstand die stellvertretende Fraktionsvorsitzende der CDU, Ursula Röper, zählt, meinte überrascht: Schön zu wissen, dass wir aus Lottomitteln finanziert werden.

Fast jede vierte alleinerziehende Mutter mit einem Kind unter drei Jahren nimmt in Baden-Württemberg am Programm Mutter und Kind teil. Alleinerziehende, die nicht berufstätig sind, können darin nicht nur sozialpädagogische Beratung, sondern auch finanzielle Unterstützung erhalten.

Ein schönes, ein sinnvolles Programm. Aber es müsste aus Steuermitteln finanziert werden. 11,6 Millionen € sind dafür jährlich im Staatshaushaltsplan ausgewiesen – und damit kommt die Praxis in Baden-Württemberg derjenigen in Schleswig-Holstein gleich. Würde der Breitensport in Baden-Württemberg ohne diese Lottomittel nicht gefördert? Würden keine Sporthallen und Sportplätze gebaut? Würde der künstlerische Nachwuchs nicht unterstützt? Gäbe es keinen Zentralfonds, aus dem die Staatliche Kunsthalle und das Badische Landesmuseum zu Karlsruhe, die Staatsgalerie, das Württembergische Landesmuseum und das Lindenmuseum zu Stuttgart mit 5,5 Millionen € gespeist werden? Und gäbe es etwa das Programm Mutter und Kind nicht?

Natürlich müsste das alles auch ohne Lotto finanziert werden – eben aus Steuermitteln. Sogar für die Verwaltung der Mittel aus Reinerträgen der staatl. Wetten und Lotterien haben die Schwaben (und Badener) gesorgt: eine Million € – abgezweigt aus den Lottomitteln.

Alle Bundesländer neigen angesichts der knappen Kassen dazu, die Lotterieerträge nicht nur für Zwecke zu verwenden, die zweifelhaft sind, sondern sie auch gleich als allgemeine Deckungsmittel ihrem Haushalt zuzuführen. Berlins Finanzsenatorin Annette Fugmann-Heesing (die wegen eines Lottohandels entlassene hessische Finanzministerin) will die Hälfte der Einnahmen von der Zweckbindung befreien. Das hatte der damalige rot-grüne Senat schon einmal, 1989, beschlossen: Ein Viertel der Zweckerträge floß dann bis 1991 als allgemeine Deckungsmittel in den Haushalt. 1991 wollte die Partei- und Fraktionsvorsitzende der FDP, Carola von Braun, die kritische Frage zur Vergabepraxis der Lottogelder diskutieren. Doch der Versuch, die Lottomittel in den Haushalt einzustellen, scheiterte in Berlin schon mehrfach, der rot-grüne Beschluss wurde von der Großen Koalition zurückgenommen.

Niedersachsen hat ebenfalls stets nur einen Teil für bestimmte Zwecke verwendet und dies nun in einem neuen Gesetz auch erkennbar festgelegt. Doch selbst die Deutsche Presse-Agentur hat das Dickicht nicht durchschaut und liefert in ihren Hintergrundberichten falsche Zahlen: In Niedersachsen, so schrieb sie im Juli 1997, seien 1995 273 Millionen € für gemeinnützige Zwecke zur Verfügung gestellt worden. Das ist nur zum Teil richtig: Zwar lieferte die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH 273 Millionen € ans Land ab, aber mehr als die Hälfte davon verschwanden als allgemeine Deckungsmittel im Haushalt und waren so ein Springquell nachhaltiger Quasi-Steuereinnahmen.

Klar festgelegt sind – unabhängig von den Usancen in den Ländern – die Modalitäten bei der Glücksspirale, und zwar bundesweit: 40 Prozent Ausschüttung, 16,66 Prozent Lotteriesteuer, 15 Prozent Veranstalterunkosten. Als plan-mäßiger Reinertrag sollen 28,33 Prozent überwiesen werden: zu je einem Drittel an den Deutschen Sportbund in Frankfurt, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Bonn und die deutsche Stiftung Denkmalschutz. Die Zahlen aber sehen anders aus: In Bremen sank der Anteil des Reinertrags trotz eines kräftigen Umsatzplus 1996 auf 23,18 Prozent und damit deutlich unter die Mindestgrenze von einem Viertel. Auch Rheinland-Pfalz blieb mit 22,6 Prozent zurück, Nordrhein-Westfalen brachte zwar stolze 17,9 Millionen € auf, das sind aber auch nur 22,9 Prozent der Einsätze in Höhe von 78,3 Millionen €. Der gesamte Block begnügte sich in diesem Jahr mit 22,3 Prozent.

Als einziges Bundesland lieferte auch 1996 Berlin aus der Glücksspirale mehr für gemeinnützige Zwecke ab als gefordert. Die Deutsche Klassenlotterie Berlin (DKLB) muss nicht nur an die drei Destinatäre zahlen, sondern das Berliner Lotteriegesetz verlangt auch noch den Zweckertrag in Höhe von 20 Prozent für die Stiftung der Klassenlotterie. Bei der Glücksspirale haben die Berliner wegen der doppelten Zweckabgabe immer ein Minusgeschäft. Macht aber nichts: Das verringert lediglich den Überschuss der DKLB, der ebenfalls an die Stiftung geht.